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解焱:“生态补偿”之路如何走?

2017-7-5 16:17| 发布者: admin| 查看: 145| 评论: 0

  十八届三中全会首次提出“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”,并重申“划定生态保护红线”,“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”,“改革生态环境保护管理体制”。这些关乎加快生态文明制度建设的一系列举措,必将把“生态的价值”,提升到有史以来最高的水平,也必将给生态补偿,争取到更多的社会探索空间。

  “生态补偿”一直在尝试进行

  早在2011年,由国家发改委牵头制定的《生态补偿条例》已形成草案初稿;还同步拟定了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》。据了解,“生态补偿条例”如果出台,将明确生态环境补偿的基本原则、主要领域、补偿办法,确定相关利益主体间的权利义务和保障措施,并以此为依据,进一步细化流域、森林、草原、湿地、矿产资源等各领域生态补偿的实施细则。

  “生态补偿”在我国早有尝试。1998年修改的“森林法”提出,“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。为保证退耕还林工作顺利推进,2002年国务院出台了《退耕还林条例》,对退耕还林的资金和粮食补助等作了明确规定。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式,对水环境生态保护补偿机制作出了明确规定。

  在推进生态补偿试点中,一些地方相继出台了流域、自然保护区、矿产资源开发生态补偿等方面的政策性文件。浙江省颁布的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,是省级层面比较系统开展生态补偿实践的突出事例。我国首个生态系统生产总值(GEP)统计机制于2013年2月25日在内蒙古库布其沙漠实施。此举有助于检验衡量生态良好核算体系的科学性和可行性,填补了国内外对自然生态资产核算指标的空白。

  而对草原生态保护的财政支持力度近年来也持续加强。2011年,中央财政安排资金136亿元,在内蒙古等8个草原牧区省份,全面实施草原生态保护补助奖励机制。2013年,中央财政安排159.75亿元,加大对草原转变畜牧业发展方式的支持力度。

  近10年来,中国先后启动实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南溶岩地区石漠化治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具有一定的生态补偿性质的重大生态建设工程,总投资达7000多亿元。

  但一些专家指出,我国生态补偿机制还存在着补偿范围不明确、补偿标准不科学、补偿模式比较单一、资金来源缺乏、政策法规体系建设滞后等问题。因此,有必要在生态补偿方面,作更多的“社会探索”。

  生态系统的价值往往被低估

  自然生态系统是人类赖以生存和发展的基础环境系统,给我们的生存直接提供各种原料或产品,同时具备保护生物多样性、调节气候、净化污染、涵养水源、保持水土、防风固沙、减轻灾害等间接功能,并为人类提供美学和文化等方面的享受。

  这些价值早在20世纪20年代就有研究,21世纪以来,很多中国专家也开始将这些价值进行量化。

  这一切努力的背后,是希望给生态系统的服务价值标价,以便推动生态系统的保护和可持续利用。相关研究产生了很多惊人的数据:中国每年生态系统服务功能的价值,1994年是其GDP的1.73倍;长白山自然保护区的生态系统服务功能价值,1996年是560942700元,其中间接价值是直接价值的5倍多。

  2002年,一项研究表明,“外来物种入侵”给我国带来的经济损失达到574亿元,2004年,另外一项研究则认为至少为每年1200亿元。

  这样的“标价”让我们警醒。最新出版的《大自然的财富》一书,强调了大自然是我们人类的财富,需要从商业的角度考虑对大自然的投资,从而来获取对人类的经济回报。

  但现实的情况是,大部分自然资源的价格,体现在直接价值中,而间接价值往往在其价格体系中很难体现。比如一个自然保护区的木材有多少价值,是容易计算并纳入价格中,但是森林所具有的改善水质量、提供水资源以及改善空气等的价值则很难在“价格”中体现。所以,很多自然保护区当地社区生产的产品价格并不比在城市周边的产品价格更高,甚至往往相反,因为这些社区地处偏远,交通障碍,导致了价格低廉。

  更糟糕的是,很多这些资源的价值被外来企业垄断。例如,优美的自然风景,最后却是被某企业开发,门票、交通和住宿收益,都被开发商转走,当地老百姓仅仅获得蝇头小利,甚至更加贫穷。结果,这些地方的自然资源过度开发,导致难以解决的环境污染。

  探索“生态补偿”的“市场化方式”

  “生态补偿”试图从保护和可持续利用生态系统服务的角度,用经济手段为主的手段来调节相关者利益关系。生态补偿的对象有三种:对生态保护有贡献的人、生态破坏的受害者和减少破坏者。

  “生态补偿”包括:对生态系统本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿;对保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等。目前在我国,生态补偿的原则是“谁污染、谁恢复,谁收益、谁补偿”。补偿的方式有“政府补偿”和“市场补偿”两种,主要由政府的转移支付完成。

  “生态补偿”除了政府主导的方法之外,民间是否也能够自主采取一些措施呢?从2013年初至今,我国200多位专家一起试图推动的“自然保护地友好产品增值体系”,就是一个很好的尝试。

  当生态退化达到一个特定水平之下时,自然生态系统将无法有效为人类提供必要的服务,人类将难以在地球上生存和发展。这个最低水平就是我们所指的“生态安全底线”。

  因此,有必要建立“自然保护地友好产品增值体系”,确保体系中生产的产品能够有利于自然保护地的保护。同时,生产过程不使用有毒有害物质,充分发挥社会各界的力量,共同创立和维护品牌,让大家享用具备“保护和健康”双重属性的产品。

  作为一种新的生态补偿形式,“自然保护地友好产品增值体系”期待通过市场手段,将自然保护地周边社区生态保护的外部利益内部化,对社区在生态保护上的投入进行经济补偿,从而达到保护自然保护地的目的。

  要进入“自然保护地友好产品增值体系”的“生态友好产品”,必须来自得到良好管理的自然保护地的允许利用的区域。这些保护地需要满足保护地规划、管理机构能力、经费投入、保护成效、受监督意愿等方面的标准。

  但这些标准显然不够。“生态友好产品”本身更需要满足严格的标准——产品的生产不违反自然保护地管理规定;资源利用量和方式在环境承载量范围内;产品生产的所有环节不使用任何农药、化肥、激素、抗生素、化学添加剂等;使当地多元的生态价值得到充分发展;使当地社区居民生活水平得到改善;使当地文化和传统知识得到保护。

  “自然保护地友好产品”通过“增值体系”销售的过程,是其所含的生态价值得到实现的过程。高于普通产品的销售利润,就是对保护地社区居民生产有益于生态的友好产品的直接补偿。加入增值体系的社区与管理机构签订协议,将保证他们将友好产品销售所得利润的一定部分用于自然保护地的保护工作,直接补偿给生态环境。

  “自然保护地友好产品增值体系”研究组还建议创建会员制的“自然保护地基金会”,会员不仅包括自然保护地的管理机构、保护地社区这些友好产品的提供者,更有其他技术服务者、产品加工者、市场销售者和普通消费者。通过会员活动,了解保护地及友好产品,参与式地分享与体验,消费者购买友好产品的意愿会提高,会变得愿意直接支持保护地的保护工作,最终成为重要的生态补偿力量。

  此外,要想让生态友好产品得到更好的收益,并且能够反补自然保护,必须建立一个全方位的“自然保护地友好产品监测体系”。核心监测来自社区生产者内部的自我监督,以及所有会员。通过真实的自我举证和公开信息,实施标签溯源限量管理;通过会员相互体验和监督,为不同的产品进行评级打分,优胜劣汰。

  (作者系中国科学院动物研究所副研究员)


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